Cass. Sez. Unite sent. 19704/2015: impugnabilità del ruolo

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La sentenza n. 19704/2015 della Corte di Cassazione a Sezioni Unite è di quelle che avvocati e operatori del settore attendevano da tempo. Essa va ricucire uno strappo presente nel sistema esattoriale, ovvero ad inserire un tassello fino ad ora mancante, ponendo fine ad incertezze interpretative e finanche terminologiche in merito alla distinzione esistente tra ruolo esattoriale e cartella esattoriale, nonchè tra ruolo esattoriale ed estratto di ruolo.
La sentenza merita, inoltre, un plauso poichè assume come chiave interpretativa della questione, la necessità di ripristinare maggiore equilibrio nel rapporto processuale tra la pubblica amministrazione ed il contribuente, garantendo a quest’ultimo la possibilità di poter accedere agli strumenti di tutela giurisdizionale in qualsiasi momento egli sia venuto a conoscenza di infondate pretese creditorie vantate a proprio carico dal concessionario del servizio di riscossione (Equitalia nella generalità dei casi).
Per essere più chiari, partiamo esaminando la situazione di fatto che più delle volte si verifica quando un contribuente, anche per semplice serenità personale, controlli la propria esposizione debitoria presso uno sportello Equitalia (o accedendo al sito) e scopra così la pendenza di tributi o sanzioni di cui non era a conoscenza.Nella generalità dei casi, la circostanza che il contribuente non fosse a conoscenza del proprio debito è da attribuire ad un presunto vizio di notifica della cartella esattoriale, che gli avrebbe impedito la materiale e concreta ricezione del documento.
Questa situazione di fatto pone il contribuente in una posizione paradossale e di assoluto svantaggio. Egli, infatti, da quel momento ha appreso della pretesa creditoria, ma non può opporla per lo stesso motivo (ovvero l’omessa notifica della cartella) che dovrebbe viceversa giustificare l’opposizione stessa. Sembra un gioco di parole o una frase senza senso, ma è il meglio che i nostri legislatori siano riusciti a concepire. Provando a rappresentare la situazione in maniera differente, il contribuente si trova tra le mani un unico documento, il ruolo esattoriale, ma esso notoriamente non è suscettibile di opposizione. È a conoscenza dell’esistenza di un altro documento, la cartella esattoriale, ma essa non è opponibile perché Equitalia assume di averla notificata tempo addietro, per cui sono scaduti i termini per il ricorso ed il contribuente non ne ha neanche materialmente copia, per cui dovrà semmai attendere la notifica di un atto successivo.

L’unico consiglio che fino ieri avremmo potuto dare al contribuente era quello di attendere la notifica del successivo atto dell’esecuzione, contro cui poter finalmente sollevare ricorso. L’inerte attesa, in ogni caso, avrebbe comportato dei rischi e generato di conseguenza ansia nel contribuente, che avrebbe dovuto trascorrere mesi o anni in attesa che Equitalia si rifacesse viva con la pretesa di aggredire i suoi beni per soddisfare il proprie credito. Rischi ancor più gravi, ove si pensi che lo scorrere del tempo avrebbe fatto ulteriormente gravitare l’esposizione debitoria e che, come avvenuto per la precedente cartella esattoriale, anche i successivi atti dell’esecuzione avrebbero potuto non essere correttamente notificati al debitore. Detta in altri termini, non per tutti è semplice prendere sonno la notte, col pensiero che lo Stato possa mettere in vendita la propria casa o imporre un fermo amministrativo sulla propria auto, in virtù di una pretesa tra l’altro illegittima.

È su situazioni di fatto come questa che va ad incidere finalmente la sentenza n. 19704/2015 della Corte di Cassazione a Sezioni Unite. La sentenza parte da una fondamentale distinzione terminologica e concettuale, tra due espressioni linguistiche che nel corso del tempo sono state spesso utilizzate in modo promiscuo e hanno finito per confondersi l’una con l’altra. Le due espressioni a cui ci si riferisce sono “il ruolo” e “l’estratto di ruolo”.

    • Il ruolo gode di una propria ben definita qualificazione normativa, come atto impositivo amministrativo, che discende dal D.P.R. n. 602/1973, che agli artt. 11, 12 e 13 ne specifica nome, contenuto e funzioni.
      Il ruolo è espressamente annoverato tra gli atti suscettibili di opposizione (per espressa previsione dell’art. 19 del D. Lgs. N. 546 del 1992), sebbene (per espressa previsione del successivo art. 21) esso venga notificato mediante la cartella, cui fa riferimento.
    • Viceversa, l’estratto di ruolo trova la sua identificazione solo nel linguaggio comune, poiché non gode di alcuna definizione normativa. Si intende per estratto di ruolo il documento, elaborato informativo, prodotto dal concessionario del servizio di riscossione, in cui sono indicati i dettagli del debito. L’estratto di ruolo, in sé e per sé considerato, non è suscettibile di opposizione proprio perché non contiene e non comporta alcuna pretesa impositiva.

Questa premessa terminologica ci consente di affermare che oggetto di impugnazione può essere non già il documento denominato “estratto di ruolo”, ma il contenuto del documento stesso, ossia gli atti che nell’estratto di ruolo sono indicati e riportati. Affermato che tramite l’estratto di ruolo, il contribuente possa venire a conoscenza dell’esistenza del ruolo e affermato che il ruolo è atto impositivo suscettibile di autonoma impugnazione, resta da chiarire il momento in cui il contribuente potrà azionare gli strumenti giudiziari per far valere l’illegittimità del ruolo, a causa dell’invalidità della notifica su cui esso si fonda.
Viene in esame, sotto tale profilo, il D. Lgs. n. 546 del 1992, art 19, comma 3, secondo cui “la mancata notifica degli atti autonomamente impugnabili adottati precedentemente all’atto notificato, ne consente l’impugnazione unitamente a quest’ultimo”.
La frase è contorta, e secondo la sua più diffusa interpretazione, il senso da attribuirle è il seguente: se vuoi presentare opposizione contro un atto perché non ti è stato correttamente notificato, dovrai attendere che ti sia notificato un atto successivo.
Tuttavia, se ci fermassimo a questa interpretazione, saremmo al punto di partenza, perché il contribuente, malgrado abbia appreso dall’estratto di ruolo dell’esistenza di un debito a suo carico, non potrà far nulla se non attendere che gli sia notificato un atto successivo, con tutte le ansie e tutti i rischi di cui abbiamo precedentemente detto.
Consapevole della “abnorme ed ingiustificata disparità tra i soggetti del rapporto tributario, le Sezioni Unite avanzano, pertanto,, una interpretazione “costituzionalmente orientata” del già citato comma 3, dell’art. 19, del D. Lgs. n. 546 del 1992. Tale interpretazione impone di ritenere che il rimedio previsto dalla norma in esame vada inteso nel senso che esso non precluda (in quanto ciò non è espressamente previsto dal tenore letterale del testo) la possibilità per il contribuente di accedere alla tutela giurisdizionale anche immediatamente una volta appresa la pendenza del debito, senza dover necessariamente attendere la notifica di successivi atti dell’esecuzione.

In sintesi, la sentenza n. 19704/2015 giunge a due importanti e interconnesse conclusioni:

    • la prima attiene all’autonoma impugnabilità del ruolo, in virtù delle informazioni apprese dal contribuente anche mediante l’estratto di ruolo, rilasciato dal concessionario del servizio di riscossione;
    • la seconda attiene all’individuazione del momento in cui l’impugnativa potrà essere sollevata, per cui anche immediatamente (ovvero senza dover attendere la notifica di successivi atti dell’esecuzione), una volta conosciuta l’esistenza del debito mediante l’estratto di ruolo, il contribuente potrà sollevare opposizione eccependo l’omessa notifica della cartella.

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